John Egan是Seyfarth Shaw律师事务所的律师，专注于住房供应商的《公平住房法》及无障碍合规事务。本文仅代表作者个人观点。

5月22日，美国住房与城市发展部（HUD）负责公平住房与平等机会的助理部长发布了一份备忘录，确立了评估《公平住房法》（FHA）下涉及动物合理便利请求的新执法指引。该备忘录标志着重大政策转向。

多年来，HUD的指引一直将“辅助动物”定义为不仅包括受过训练的服务动物，还包括为残障人士提供情感支持或治疗益处的未经训练的动物。这一框架体现在HUD 2013年的指引以及后来于2020年1月28日发布的FHEO第2020-01号通知中。

在备忘录中，HUD指出，FHA下动物相关便利的框架与《美国残疾人法》（ADA）第三编对动物的处理方式之间存在“巨大”分歧。HUD称，目前其公平住房投诉中超过20%涉及未经训练的情感支持动物，该机构表示“不能再继续这样下去”。

今后，HUD仅在动物经过单独训练以执行特定任务或工作来帮助残障人士时，才会认定未能提供动物相关便利存在合理理由。换言之，在多户住宅环境中，HUD将只承认ADA第三编定义的服务动物——尽管该条款适用于公共 accommodation 场所而非住宅设施。

在得出这一结论时，HUD表示ADA的服务动物法规具有“指导意义”，并将在未来通过公告与评论规则制定程序，尽可能使相关法规与ADA第三编协调一致。

HUD对ESA便利问题的执法转向

2020年通知承认未经训练的ESA为“辅助动物”，并包含了一些HUD现在认为过于宽松的评论。例如，该通知指出，居民可以在获得动物之后提出便利请求，甚至在住房供应商已因动物存在而试图执行租约条款之后也可提出。该通知还设想，在居民适当举证的情况下，ESA可以包括狗、猫、兔子和鸟类之外的动物（2020年通知中曾提及“经单独训练的卷尾猴”的轶事性例子）。

备忘录称，“确定是否应批准或拒绝动物相关合理便利仍是一项巨大挑战”，并指出已出现一个完整行业，通过在线认证、注册、许可证、背心及类似证明文件收费，将宠物“转化为情感支持动物”。

HUD在备忘录中附上了几项值得注意的裁决。其中一例是路易斯安那州联邦地区法院最近的判决——Henderson v. Five Properties LLC，法院在简易判决中支持被告拒绝为居民未经训练的情感支持犬免除宠物费的决定。HUD特别指出，Henderson案法院认为2020年通知缺乏说服力，HUD现在同意法院对该机构先前指引的批评性评估。

HUD还附上了两项无合理理由的认定，涉及更成问题的请求：一项是居民基于从可疑在线来源获得的模板信函，要求免除多只所谓ESA的费用；另一项涉及一名居民饲养多只动物（包括三只狗、八只幼犬、一只鸟、一只兔子和一条蛇），同时未支付租金，造成2万美元财产损失，并在搬离时留下3000磅垃圾。

该机构纳入这些认定似乎意在表明，这一领域存在滥用，HUD必须加以遏制。

备忘录带来新的合规挑战

乍看之下，备忘录对住房供应商似乎是好消息。这些企业常需应对模板化、模糊且可疑的ESA请求文件，居民在未授权动物被发现后才提出请求，以及某些请求带来的攻击性动物或健康安全担忧。

然而，HUD全面撤销ESA指引并非住房供应商问题的终结。事实上，这一进展反而增加了这些请求的复杂性、不确定性和困惑。具体问题包括：

  • 缺乏替代框架。HUD撤销了2020年通知，但未以全面的框架替代，用于评估住房中的服务动物或其他动物相关便利请求。这使得住房供应商在今后评估请求时获得更少的指导。
  • ADA“两问”方法的不确定性。备忘录称ADA服务动物法规具有“指导意义”，但未说明住房供应商是否现在仅限于公共场所允许的两个问题：动物是否因残障而需要，以及动物受过何种训练以执行何种任务。这种方法适用于在餐厅、商店、酒店等公共场所短暂出现的动物，但全职居住在多户社区的动物则涉及不同问题，包括疫苗接种、居民安全、财产损失、保险、过敏、噪音、卫生以及与其他居民的互动，这些往往需要更多信息交流。
  • 私人诉讼仍然存在。备忘录仅涉及HUD的执法立场。被拒绝ESA相关便利的居民仍可绕过HUD，直接依据FHA向法院提起诉讼。
  • 部分州和地方执法机构可能不会跟随HUD。州和地方的民权机构可能继续承认ESA相关便利请求，尽管HUD采取了新立场。包括加利福尼亚州、伊利诺伊州和纽约市在内的一些司法辖区，其法规、指引和/或执法框架明确承认住房中的ESA。在多个司法辖区运营的住房供应商可能面临更多复杂性，而非更少，因为联邦执法政策可能与州和地方要求不一致。
  • 文件问题仍然存在。HUD指出了对在线认证、注册、背心、许可证等材料的担忧，但备忘录未提供详细的替代标准来评估文件何时可靠或充分。
  • 时机问题仍未解决。2020年通知曾设想，虽然居民可在获得动物后提出请求，甚至在租约执行开始后提出，但这些事实可能产生对居民诚信不利的推断。HUD撤销该指引重新引发了住房供应商应如何处理迟披露的服务动物或仅在违规被发现后提出的请求的问题。
  • 备忘录可能不会“遏制”ESA请求的潮流。尽管备忘录为减少HUD案件量而放弃了先前的ESA框架，但住房供应商可能仍会继续收到涉及奇异动物、多只动物或引发健康安全担忧的请求。ESA信函的“草根产业”也可能转向为个人提供培训宠物执行服务动物功能的指导。

如果我们的评论有一个关键要点，那就是住房供应商不应自动拒绝所有涉及未经训练ESA的请求。这种做法不一定符合FHA及其州和地方类似法规、条例和规则，这些法规要求对住房中的每一项便利请求进行个案评估。

住房供应商应继续开展个性化评估，考虑适用的州和地方法律，评估请求的必要性和合理性，并评估任何健康安全或过度负担问题。他们应制定评估这些请求的政策、程序和规程，并确保在社区所在司法辖区的合规要求下一致处理。

此外，当HUD进行承诺的未来规则制定时，住房供应商应考虑提交评论，以便其利益、关切和实际经验能够影响未来的法规。

点击此处订阅，每个工作日接收此类多户住宅和公寓新闻。